A Olek y Sebas…
Dr. Giovani Criollo Mayorga.
montecrhisto@gmail.com
La
Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido sobre el error
inexcusable que este se “….relaciona con
decisiones i) absurdas, esto es sin ninguna fundamentación razonable, ii) cuya
aplicación tiene graves efectos y iii) donde la aplicación e interpretación del
derecho resulta manifiestamente arbitraria.”[1]
En verdad se trata de un concepto jurídico indeterminado que requiere en cada
caso particular ponderar la actitud de un juez normal y de acuerdo a ello y a
las características propias de la cultura jurídica de cada país, establecer el
carácter inexcusable del funcionario judicial, por eso se dice que comete error
inexcusable cuando el juzgador pone de manifiesto, sin mayor dificultad, que
carece de la formación jurídica imprescindible para desempeñar con idoneidad la
elevada función de juzgar[2].
“En suma, en
vista de lo señalado para la Comisión un régimen disciplinario sólo estará
establecido de manera compatible con los estándares de derecho internacional
cuando verifique el principio de legalidad tanto en las causales disciplinarias
como en las sanciones a aplicar y el procedimiento a seguir. En el marco del
sistema de peticiones y casos la CIDH ha considerado violatorio de la
Convención Americana situaciones en las cuales se han destituido operadores de
justicia en ausencia de una regulación legal del marco procesal disciplinario
aplicable y ha subrayado que dicha ausencia puede dar lugar a actuaciones
arbitrarias de abuso de poder, con repercusiones directas en los derechos al
debido proceso y a la legalidad.”[3]
Garantías para el sumario disciplinario.
Al
tratarse, el procedimiento administrativo sancionador de una especie del IUS
PUNIENDI o poder punitivo del Estado, el cual se manifiesta también en la
potestad disciplinaria, debe ser respetuoso del derecho fundamental del debido
proceso y también de los principios propios del Derecho Penal Material como
son, por ejemplo, los principios de inocencia, de legalidad, de tipicidad, de
las infracciones y sanciones administrativas; de proporcionalidad de las
sanciones, de irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables
y retroactividad de las normas sancionadoras favorables, de culpabilidad, del
NON BIS IN ÍDEM, de igualdad, de necesidad de procedimiento; y, a estos
principios han de sumarse los principios establecidos en el Artículo 8. 2
y 9 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
La obligatoriedad de
respetar los principios del Derecho Penal Material y de aplicar los Artículos 8
y 9 de la Convención Americana de Derechos Humanos en los sumarios
disciplinarios adelantados contra los funcionarios judiciales ha sido
reconocido en dos importantísimas sentencias de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos que establecen, la aplicación de las garantías del derecho
penal al procedimiento administrativo sancionador, así tenemos: en el caso
AGUIRRE ROCA, REY TERRY Y REVOREDO MARSANO vs. PERÚ, (sentencia de 31 de enero
del 2001) y el caso BAENA RICARDO Y OTROS vs. PANAMÁ (sentencia de 2 de
febrero de 2001).
En Aguirre
Roca, Rey Terry y Revoredo Marsano vs. Perú, la Corte Interamericana de Derechos Humanos fue contundente en afirmar que las garantías contenidas
en el artículo 8.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, son también
de aplicación a todo procedimiento, incluyendo el sancionatorio. Añadió que
pese a que la norma en análisis las considera como “garantías judiciales”, las
mismas deben entenderse aplicables a cualquier instancia procesal dirigida a la
determinación de derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de
cualquier otro carácter, por lo que en todas esas áreas el individuo tiene
también el derecho, en general, al debido proceso que se aplica en materia
penal. Dice, en lo que interesa, dicha sentencia:
“68.
El respeto a los derechos humanos constituye un límite a la actividad estatal,
lo cual vale para todo órgano o funcionario que se encuentre en una situación
de poder, en razón de su carácter oficial, respecto de las demás personas. Es,
así, ilícita, toda forma de ejercicio del poder público que viole los derechos
reconocidos por la Convención. Esto es aún más importante cuando el
Estado ejerce su poder sancionatorio, pues éste no sólo presupone la
actuación de las autoridades con un total apego al orden jurídico, sino implica
además la concesión de las garantías mínimas del debido proceso a todas las
personas que se encuentran sujetas a su jurisdicción, bajo las exigencias
establecidas en la Convención.
69.
Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula “Garantías
Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en
sentido estricto, “sino el conjunto de requisitos que deben observarse en las
instancias procesales” a efecto de que las personas puedan defenderse
adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar
sus derechos.
70.
Ya la Corte ha dejado establecido que a pesar de que el citado artículo no
especifica garantías mínimas en materias que conciernen a la determinación de
los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro
carácter, el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del mismo
precepto se aplica también a esos órdenes y, por ende, en ese tipo de
materias el individuo tiene también el derecho, en general, al debido proceso
que se aplica en materia penal”.
En
el caso Baena Ricardo y otros vs Panamá (sentencia de 2 de
febrero de 2001), la Corte Interamericana
de Derechos Humanos estableció
que las garantías contenidas en el Artículo 9 de la Convención Americana de
Derechos Humanos, pese a estar dispuestas para la materia penal, son también de
aplicación a todo procedimiento sancionatorio administrativo, en cuanto estas
forman parte del poder punitivo del Estado, destacándose entre dichas garantías
los principios de legalidad y retroactividad, en los mismos términos y
condiciones dispuestos para la materia penal. Expresa dicha sentencia:
“106.
En relación con lo anterior, conviene analizar si el Artículo 9 de la
Convención es aplicable a la materia sancionatoria administrativa,
además de serlo, evidentemente, a la penal. Los términos utilizados en
dicho precepto parecen referirse exclusivamente a esta última. Sin
embargo, es preciso tomar en cuenta que las sanciones administrativas son, como
las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en
ocasiones, naturaleza similar a la de éstas. Unas y otras implican
menoscabo, privación o alteración de los derechos de las personas, como
consecuencia de una conducta ilícita. Por lo tanto, en un sistema democrático
es preciso extremar las precauciones para que dichas medidas se adopten con
estricto respeto a los derechos básicos de las personas y previa una cuidadosa
verificación de la efectiva existencia de la conducta ilícita. Asimismo, en
aras de la seguridad jurídica es indispensable que la norma punitiva, sea
penal o administrativa, exista y resulte conocida, o pueda serlo, antes de
que ocurran la acción o la omisión que la contravienen y que se pretende
sancionar. La calificación de un hecho como ilícito y la fijación de sus
efectos jurídicos deben ser preexistentes a la conducta del sujeto al que se
considera infractor. De lo contrario, los particulares no podrían orientar su
comportamiento conforme a un orden jurídico vigente y cierto, en el que se
expresan el reproche social y las consecuencias de éste. Estos son los
fundamentos de los principios de legalidad y de irretroactividad desfavorable
de una norma punitiva.”
El
objeto del control disciplinario para la CIDH.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos al
respecto establece que:
“… EL CONTROL DISCIPLINARIO TIENE COMO OBJETO VALORAR LA CONDUCTA,
IDONEIDAD Y DESEMPEÑO DEL JUEZ COMO FUNCIONARIO PÚBLICO Y, POR ENDE,
CORRESPONDERÍA ANALIZAR LA GRAVEDAD DE LA CONDUCTA Y LA PROPORCIONALIDAD DE LA
SANCIÓN. EN EL ÁMBITO DISCIPLINARIO ES IMPRESCINDIBLE LA INDICACIÓN PRECISA DE
AQUELLO QUE CONSTITUYE UNA FALTA Y EL DESARROLLO DE ARGUMENTOS QUE PERMITAN
CONCLUIR QUE LAS OBSERVACIONES TIENEN LA SUFICIENTE ENTIDAD PARA JUSTIFICAR QUE
UN JUEZ NO PERMANEZCA EN EL CARGO.”[4]
Desde el punto de vista práctico de los sumarios disciplinarios estos se han
caracterizado por la existencia de
causales disciplinarias amplias o ambiguas que se prestan a ser interpretadas
de manera discrecional por laS autoridades a cargo de los procesos, por esa
razón:
“La Comisión (Interamericana de
Derechos Humanos) observa que para el caso de las y los jueces existen causales
tales como “atentar contra la dignidad del Poder judicial”; “proferir
expresiones irrespetuosas” “ejecutar actos graves de inmoralidad durante las
horas de servicio” u “observar mal comportamiento o mala conducta” o “cualquier
otra acción que represente conducta personal o profesional inapropiada”.
Igualmente respecto de fiscales, defensoras y defensores públicos, en algunas
de las legislaciones se señalan como faltas graves realizar “actos de notoria
inmoralidad” o “actos indecorosos” u “ofender a sus superiores jerárquicos”,
“atentar, amenazar o lesionar la ética pública y la moral administrativa”,
“fomentar o inducir la anarquía”, o tener “conducta desordenada e incorrecta
que lesione el prestigio de la institución”. Este tipo de causales generan incertidumbre
y falta de previsibilidad sobre la consulta sancionada y son contrarias al
principio de legalidad.”[5]
Esta práctica violenta el principio
de INTIMACIÓN, el cual implica que toda
persona tiene derecho a que se le instruya (informe) sobre los hechos que se le
atribuyen, incluso a manera de presunción. Equivale al conocimiento de la
acusación, desde el primer momento, incluso antes de la iniciación del
proceso en su contra.; y, el principio de IMPUTACIÓN, es
decir, el derecho a una acusación formal, descriptiva, precisa y detallada del
hecho, incluyendo además, una clara calificación legal, señalando los
fundamentos de derecho de la acusación. Se relaciona con la individualización
del sujeto investigado, para lo cual se requiere una descripción detallada,
precisa y clara del hecho de que se le acusa y hacer una clara calificación
legal del mismo, señalando los fundamentos de derecho de la acusación.
La importancia del
principio de congruencia en el procedimiento administrativo sancionador, lo ha
determinado la jurisprudencia argentina de forma muy clara cuando ha
manifestado, el Tribunal de Justicia de Córdova, en la sentencia N° 37
"Ardanaz, Gabriela Irene c/ Provincia de Córdoba. Plena Jurisdicción.
Recurso de Apelación" (Expte. Letra "A", N° 07, iniciado el
cuatro de mayo de dos mil uno), que:
“13.- Esta Sala, en
anteriores precedentes (Sentencias Nro. 173/2001 "Iachín..." y Nro.
11/2005 "Binda La Spina..."), ha tenido oportunidad de
señalar que la correcta acusación, como acto inicial del procedimiento, resulta
esencial porque permite al acusado conocer los hechos presuntamente irregulares
que se le atribuyen a fin de que formule su descargo, además constituye el
presupuesto indispensable para que pueda observarse el principio de
congruencia. En tal tesitura, es menester destacar que constituye una
doctrina sustentada por este Tribunal Superior de Justicia, que se ha
fortalecido por su continuo seguimiento, que la imposición de una sanción
administrativa presupone el respeto ineludible del principio fundamental del
debido proceso y del derecho de defensa (vid Sala Contencioso Administrativa,
Sentencias Nro. 12/1996 "Esteban... ", Nro. 203/1999
"Ríus...", Sent. Nro. 48/2000 "Zeverín...", entre muchas).
14.- Desde
esta perspectiva axiológica, el procedimiento administrativo constituye siempre
una garantía jurídica, carácter que adquiere especial importancia cuando se
trata del trámite actuado con el objeto de imponer una sanción administrativa,
puesto que, la Administración no puede sancionar sin la previa instrucción de
un procedimiento encaminado a comprobar la infracción, que respete el principio
axiológico fundamental del debido proceso adjetivo y la defensa del ciudadano,
consagrados en los artículos 18 de la Constitución Nacional y 23 inciso 13, 39
y 40 de la Provincial de 1987. La ponderación de la real
restricción al pleno ejercicio del derecho de defensa por parte del
administrado acusado de la comisión de una falta administrativa, como así
también de la estricta observancia de las reglas que en cada caso particular
salvaguardan la garantía del debido proceso adjetivo, no pueden llevarse a cabo
con alguna ligereza o superficialmente, sino que corresponde profundizar el
examen objetivo y contextual de todas las circunstancias acreditadas desde el
inicio mismo del trámite sancionatorio. En esta orientación se pronuncia
autorizada doctrina, cuando se refiere a la acción acusatoria de la
Administración en la tramitación del expediente, resaltando que: "...Es a
partir de ese momento, cuando la Administración queda vinculada a los hechos
que se imputan, sin que quepa posteriormente proceder a una sanción por hechos
distintos de los imputados..." (Castillo Blanco, Federico A.,
"Función Pública y Poder Disciplinario del Estado", Editorial
Civitas, Madrid 1992, pág. 455). La trascendencia que adquiere la acusación
para el inobjetable ejercicio de la potestad sancionatoria, ha sido incluso
reiteradamente puesta de relieve por la Corte Suprema de Justicia de la Nación
cuando señala que: "Las garantías del debido proceso y la defensa en
juicio exigen que la acusación describa con precisión la conducta imputada, a
los efectos de que el procesado pueda ejercer en plenitud su derecho a ser oído
y producir prueba en su descargo, así como también el de hacer valer todos los
medios conducentes a su defensa..." (Fallos 290:293; 297:134;
298:308; 306:467; fallo del 18/04/1989 "Crudo, Alberto...";
01/09/1992 E.D. 151:147, con notas de Sinópoli, Santiago M. y Bidart Campos,
Germán J.). Es que en el marco del debido proceso legal, el acto por el
cual se instruye el sumario o un procedimiento sancionatorio especial, trasunta
una actuación formal por el cual la Administración formula el cargo, fijando de
tal modo su posición acusatoria respecto del supuesto autor de la falta
acusada. Debe expresarse concretamente cada uno de los hechos imputados y en
principio, no basta la referencia incompleta de los mismos ni la genérica cita
legal que los englobe; es preciso que se determine en forma clara y puntual,
cuál es la conducta imputada, la que debe hallarse individualizada en sus
particulares circunstancias de tiempo, modo y lugar. Ese recaudo procedimental
concuerda con el principio de congruencia ya que la sanción no puede basarse en
extremos fácticos diferentes a aquellos que fueron objeto de la imputación,
sino que debe existir correlación entre los cargos y la resolución
sancionatoria; de allí la importancia de esclarecer los hechos imputados.”
Potestades
Jurisdiccionales.
Bajo
nuestro sistema, según el art. 115 del Código Orgánico de la Función judicial,
así como en el estándar internacional establecido en la CIDH, está totalmente proscrito
sostener la potestad disciplinaria en cuestiones de carácter
jurisdiccional. Sobre este aspecto:
“La CIDH reitera que está prohibido
por el derecho internacional establecer como causal disciplinaria actuaciones
relacionadas con el juicio o criterio jurídico desarrollen las y los operadores
de justicia en alguna de resolución. La Comisión destaca que es fundamental
tener claridad en que, por un lado se encuentran los recursos de apelación,
casación, revisión, avocación o similares, cuyo fin es controlar la corrección de
las decisiones del juez inferior; y por otro, el control disciplinario, que
tiene como objeto valorar la conducta, idoneidad y desempeño del juez como
funcionario público. La distinción entre estos dos procedimientos es esencial
para garantizar la independencia, de tal manera que el desacuerdo del superior
con una interpretación no puede, en forma alguna, transformarse en causa para
promover sanciones disciplinarias.”
“La
Comisión indico que en el presente caso ocurrió una diferencia razonable y
razonada de interpretaciones jurídicas posibles sobre una figura procesal
determinada, razón por la cual la destitución por error judicial inexcusable
(…) resulta contraria al principio de independencia judicial pues atenta contra
la garantía de fallar libremente en derecho. En este sentido los magistrados no
fueron juzgados por su conducta disciplinaria sino por la interpretación
jurídica que adoptaron en el fallo”.(CIDH. Caso Apitz Barbera y
otros vs. Venezuela).
[1] CIDH: Caso Apitz Barbera y otros vs.
Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5
de agosto de 2008. Serie C No. 182,
[2] Casal Hernández Casal H., Jesús María
Casal H. 2008. Los derechos humanos y su protección: estudios sobre derechos
humanos y derechos fundamentales. Venezuela: Universidad Católoca andres Bello.
p. 310.
[3] Inter-American Commission on Human
Rights. 2013. Garantías para la
independencia de las y los operadores de justicia: Hacia el fortalecimiento del
acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas. P. 91.
[4] Corte IDH. Caso Chocrón Chocrón Vs. Venezuela. Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de julio de 2011.
Serie C No. 227, párr. 120.
[5] Inter-American Commission on Human
Rights. 2013. Garantías para la
independencia de las y los operadores de justicia: Hacia el fortalecimiento del
acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas. P. 91.
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